OS.14 Rendicontazione delle attività svolte

2019-2020

L'Autorità, tenuto conto delle attribuzioni assegnate dal D.L. 133/14 (c.d. decreto "Sblocca Italia"), ha proseguito - anche tramite l'invio, ogni sei mesi, di puntuali richieste di informazioni agli Enti di governo d'ambito - nell'azione di verifica del rispetto delle previsioni in materia di riordino degli assetti locali del settore idrico (14a). Dall'ultima ricognizione svolta, come evidenziato nella Dodicesima relazione ai sensi dell'articolo 172, comma 3-bis, del D.lgs.3 aprile 2006, n. 152, recante "Norme in materia ambientale" (Relazione 607/2020/I/idr, trasmessa alla Camere alla fine dello scorso anno), emerge un quadro caratterizzato da: i) definitivo completamento dei percorsi di adesione degli enti locali ai relativi Enti di governo d'ambito in tutte le aree territoriali del Paese e consolidamento nel processo di razionalizzazione del numero degli ATO, giunti a 62; ii) necessità di perfezionare i percorsi avviati verso la piena operatività degli Enti di governo dell'ambito, soprattutto nella regione Molise, in cui il relativo processo di institutional building non ha registrato progressi nel corso degli ultimi anni; iii) esigenza di prosecuzione del processo di razionalizzazione e consolidamento del panorama gestionale secondo le previsioni della normativa vigente, data la presenza diffusa (seppure in progressiva e costante diminuzione) di gestori cessati ex lege - in taluni casi interessati da procedure di affidamento già avviate dall'Ente di governo d'ambito - che attualmente eserciscono il servizio in assenza di un titolo giuridico conforme alla disciplina pro tempore vigente (con una rilevanza del fenomeno più significativa in alcuni ATO della Lombardia e del Lazio, nonché negli ATO regionali di Abruzzo, Puglia e Sardegna); iv) necessità di una urgente azione di riforma complessiva volta al rafforzamento della governance della gestione del servizio idrico integrato, soprattutto in considerazione del permanere di situazioni di mancato affidamento del servizio (in particolare, in Campania, Molise, Calabria e Sicilia). Con la richiamata Relazione 607/2020/I/idr, l'Autorità - elaborando anche singole schede analitiche sugli assetti locali delle diverse regioni italiane - ha messo messe in luce le criticità riscontrate in ordine alla corretta redazione e all'aggiornamento degli atti necessari all'adozione delle scelte di programmazione e di gestione del servizio idrico integrato, che contribuiscono - insieme ad altri elementi - ad incrementare i differenziali nei livelli di prestazione del servizio e nella possibilità di accesso ai servizi idrici tra aree del Paese (c.d. Water Service Divide), e che rilevano anche ai fini dell'applicazione degli strumenti di supporto, in partenariato istituzionale, da rivolgere alle realtà svantaggiate del Paese (tra cui il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza - PNRR "Next Generation Italia"). In merito alla tempistica prevista, tale attività è da considerarsi continuativa, dato, peraltro, l'obbligo di relazionare semestralmente alle Camere stabilito al riguardo dal richiamato decreto "Sblocca Italia".

In tema di individuazione di situazioni di default nel comparto idrico e promozione di percorsi tesi alla costituzione di entità gestionali - operanti su area vasta e con un rapporto diretto con l'utenza finale - in grado di sostenere, per orizzonti temporali congrui, le indifferibili operazioni di risanamento(14b), alcune delle azioni intraprese dall'Autorità nell'ultimo biennio hanno contribuito a delineare un'architettura regolatoria caratterizzata dall'introduzione di misure e condizionalità - per l'accesso, ad esempio, ai finanziamenti stanziati in ordine al Piano nazionale di interventi nel settore idrico ovvero per l'accesso alle garanzie del Fondo opere idriche - volte a conseguire, in un arco di tempo necessariamente breve, un consolidamento degli assetti istituzionali locali e, laddove necessario, una progressiva compliance alla regolazione vigente. A tale scopo sono state anche previste forme di regolazione tariffaria semplificate e innovative (denominate "schema regolatorio di convergenza" - di cui alla deliberazione 580/2019/R/idr, recante il Metodo Tariffario Idrico per il terzo periodo regolatorio, MTI-3), alle quali è possibile far ricorso in presenza di perduranti criticità nell'avvio delle necessarie attività di programmazione e di organizzazione della gestione, nonché di realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari. La regolazione di convergenza - destinata principalmente a quella parte del Paese che maggiormente sconta il Water Service Divide - rappresenta dunque uno strumento per avviare (secondo regole semplificate e sulla base di un programma di impegni ben identificati) un percorso di recupero della qualità del servizio prevista dalla regolazione nazionale (secondo un percorso di graduale riordino degli assetti del settore). La linea di intervento in parola è stata sviluppata nel corso del 2019, in coerenza con la tempistica per l'avvio delle attività programmata nel Quadro strategico 2019-2021.

Peraltro, nell'ambito della già citata Relazione 607/2020/I/idr (trasmessa alla Camere, come previsto dalla normativa vigente), l'Autorità ha segnalato, con particolare riferimento al Mezzogiorno e alle Isole, come il permanere di difficoltà negli affidamenti del servizio sia collegato, in taluni casi, anche agli elementi critici che emergono nel configurare i necessari profili strutturali di sostenibilità economica e ambientale delle attività upstream (Molise, Campania, Calabria e Sicilia), nonché come nell'ambito delle iniziative in corso in alcune delle aree citate, una soluzione duratura non possa che fondarsi, per un verso, su una rinnovata attenzione alla gestione del rapporto con l'utenza finale (volta anche ad assicurare un presidio dell'attività di fatturazione per un efficace recupero delle risorse finanziarie necessarie alla copertura dei costi sostenuti per l'approvvigionamento della risorsa idrica), e per un altro, su di una capacità di programmazione e di definizione dei pertinenti schemi regolatori che identifichino chiare condizioni di sostenibilità simultaneamente per tutti gli operatori attivi nella filiera. Inoltre, è stato rappresentato come, in altri contesti, un riordino del sistema degli approvvigionamenti possa contribuire a significative razionalizzazioni (Basilicata, Puglia e Sardegna).

L'Autorità si è altresì impegnata nello sviluppo di un sistema di monitoraggio sullo stato degli assetti del settore relativamente al ciclo dei rifiuti (14c), con particolare riferimento al processo di costituzione e di operatività degli Enti di governo d'ambito anche ai fini dell'avvio di un'attività di confronto interistituzionale volta a favorire tale processo. Con la deliberazione 333/2019/A, l'Autorità, ritenendo necessario stabilire un'interlocuzione tecnico-istituzionale di carattere permanente con tutti i livelli territoriali di governo titolari di competenze in materia di gestione dei rifiuti urbani, ha istituito un Tavolo tecnico con Regioni ed Autonomie locali (a cui possano essere invitate a partecipare anche le associazioni maggiormente rappresentative degli Enti di governo dell'ambito), così avviando una stabile interlocuzione finalizzata a: i) individuare e monitorare le specifiche criticità relative ai processi decisionali di programmazione, organizzazione e gestione del ciclo integrato dei rifiuti; ii) rafforzare la cooperazione fra i soggetti territorialmente competenti, anche nella direzione di favorire un perfezionamento del processo di costituzione e/o operatività delle strutture organizzative degli Enti di governo d'ambito; iii) individuare forme di confronto con le Regioni e le Autonomie locali nei casi in cui la richiamata normativa lo preveda espressamente.

A partire dalla sua istituzione, il Tavolo - riunitosi in 6 occasioni - ha permesso di avviare e sviluppare un monitoraggio sullo stato degli assetti del settore relativamente al ciclo dei rifiuti, costituendo un ulteriore strumento di confronto al fine di promuovere un'efficace azione regolatoria, in considerazione della rilevanza che la stessa assume per i cittadini e per le istituzioni pubbliche attive nel settore, consentendo ad esempio di intercettare e superare - tramite l'adozione di specifiche misure di semplificazione - talune criticità rielevate in sede di prima attuazione del MTR, nonché di avviare primi approfondimenti circa gli impatti derivanti dall'applicazione delle norme varate nel 2020 che modificano la disciplina dei rifiuti urbani e dei loro assimilati. La linea di intervento in parola (a carattere continuativo) sta proseguendo con tempistica coerente con quella prevista nel Quadro strategico 2019-2021.

Per quanto concerne l'introduzione di meccanismi volti a promuovere l'aggregazione per le gestioni di dimensioni meno efficienti (14d), dal monitoraggio della compagine gestionale del settore dei rifiuti condotto nell'ultimo biennio (da cui è emersa la presenza di oltre 6.500 operatori) è risultato come sul territorio nazionale, convivano, da un lato, realtà in continuo stato emergenziale (correlato ad insufficienti livelli di raccolta differenziata di qualità e ad una carente dotazione impiantistica per la chiusura del ciclo dei rifiuti urbani e assimilati, nonché a rilevanti ritardi nel conseguimento di un assetto istituzionale decentrato e locale affidabile e a persistenti criticità di natura finanziaria), dall'altro, eccellenze gestionali caratterizzate da elevati livelli prestazionali (ad esempio nell'attività di recupero), spesso superiori alle medie europee. Il metodo tariffario introdotto dall'Autorità nel 2019 - collegando la possibilità di incrementi annuali delle entrate tariffarie (oltre che a nuovi obiettivi di miglioramento della qualità del servizio individuati dall'Ente territorialmente competente) anche a variazioni del perimetro gestito - è da considerarsi come un primo passo volto a favorire i processi di aggregazione tra gli operatori per il raggiungimento di una dimensione industriale e finanziaria adeguata, tale da garantire idonei livelli di efficienza del servizio. In prospettiva, e con riferimento ad un arco di tempo congruo, sarà necessario avviare riflessioni anche sulle filiere produttive e sulle configurazioni di mercato per proseguire il percorso di definizione di meccanismi regolatori sempre più efficaci nel promuovere la gestione efficiente del servizio. La linea di intervento in parola sta proseguendo con tempistica coerente con quella prevista nel Quadro strategico 2019-2021.

2021

L'Autorità, tenuto conto delle attribuzioni assegnate dal decreto-legge 133/14 (c.d. decreto "Sblocca Italia"), ha proseguito - anche tramite l'invio, ogni sei mesi, di puntuali richieste di informazioni agli Enti di governo d'ambito - nell'azione di verifica del rispetto delle previsioni in materia di riordino degli assetti locali del settore idrico (14a). Come evidenziato nelle Relazioni alle Camere svolte sulla base delle informazioni acquisite nel corso del 2021, emerge un quadro caratterizzato da: i) definitivo completamento dei percorsi di adesione degli enti locali ai relativi Enti di governo dell'ambito in tutte le aree territoriali del Paese e consolidamento nel processo di razionalizzazione del numero degli ATO, pari a 62; ii) necessità di perfezionare tempestivamente i percorsi avviati verso la piena operatività degli Enti di governo dell'ambito, soprattutto nella regione Molise, in cui il relativo processo di institutional building non ha ancora fatto registrare gli attesi progressi, alla luce dell'importanza di recuperare i ritardi accumulati nella compiuta attuazione del servizio idrico integrato; iii) urgenza di procedere all'affidamento del servizio idrico integrato in tutte quelle realtà in cui non risultino chiaramente delineate né gestioni salvaguardabili in base alla normativa pro tempore vigente, né siano mai state individuate gestioni uniche di ambito, sia pur assoggettabili a percorsi di graduale integrazione con le realtà operative preesistenti; iv) esigenza di prosecuzione del processo di razionalizzazione e consolidamento del panorama gestionale secondo le previsioni della normativa vigente, data la presenza diffusa (seppure in progressiva e costante diminuzione) di gestori cessati ex lege - in taluni casi interessati da procedure di affidamento già avviate dall'Ente di governo dell'ambito - che attualmente eserciscono il servizio in assenza di un titolo giuridico conforme alla disciplina pro tempore vigente.

In tale contesto, la perdurante inerzia nelle procedure di affidamento del servizio rappresenta un ulteriore ostacolo proprio negli ambiti con rilevanti carenze infrastrutturali, che potrebbero conseguire effettivi miglioramenti nella qualità dei servizi erogati attraverso l'eventuale ricorso ai fondi messi a disposizione nell'ambito del PNRR. Con specifico riferimento allo stato di criticità dei servizi idrici in alcune regioni - prevalentemente del Mezzogiorno - l'Autorità ha ritenuto opportuno inviare a Parlamento e Governo la Segnalazione 331/2021/I/idr, evidenziando l'utilità di un intervento normativo di modifica delle vigenti previsioni legislative, volto ad introdurre strumenti che superino i pur rilevanti profili formali, per giungere a configurare situazioni gestionali dotate delle necessarie capacità organizzative e realizzative, laddove l'intervento auspicato dovrebbe, più nello specifico, mirare a rafforzare la garanzia delle tempistiche di affidamento e della qualità dei programmi, fondandosi su una soluzione strutturale e complessiva, ulteriore rispetto al modello del commissariamento.

In merito alla tempistica prevista, tale attività è da considerarsi continuativa, dato, peraltro, l'obbligo di relazionare semestralmente alle Camere stabilito al riguardo dal richiamato decreto "Sblocca Italia".

In tema di individuazione di situazioni di default nel comparto idrico e promozione di percorsi tesi alla costituzione di entità gestionali - operanti su area vasta e con un rapporto diretto con l'utenza finale - in grado di sostenere, per orizzonti temporali congrui, le indifferibili operazioni di risanamento (14b), alcune delle azioni intraprese dall'Autorità nel periodo coperto dal Quadro Strategico 2019-2021 hanno contribuito a delineare un'architettura regolatoria caratterizzata dall'introduzione di misure e condizionalità - per l'accesso, ad esempio, ai finanziamenti stanziati in ordine al Piano nazionale di interventi nel settore idrico (e più in generale agli strumenti di sostegno del Next Generation EU) ovvero per l'accesso alle garanzie del Fondo opere idriche - volte a conseguire, in un arco di tempo necessariamente breve, un consolidamento degli assetti istituzionali locali e, laddove necessario, una progressiva compliance alla regolazione vigente. A tale scopo sono state anche previste forme di regolazione tariffaria semplificate e innovative (denominate "schema regolatorio di convergenza", introdotte con l'MTI-3, a partire dal 2020), alle quali è possibile far ricorso in presenza di perduranti criticità nell'avvio delle necessarie attività di programmazione e di organizzazione della gestione, nonché di realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari.

Nel corso del 2021 sono state presentate all'Autorità prime istanze per l'accesso alla "regolazione di convergenza", destinata a quella parte del Paese che maggiormente sconta il Water Service Divide, quale strumento per avviare, secondo regole semplificate e sulla base di un programma di impegni ben identificati, un percorso di recupero della qualità del servizio prevista dalla regolazione nazionale.

L'Autorità ha quindi vagliato alcuni degli schemi regolatori di convergenza presentati sulla base di specifici programmi di impegni presentati all'Autorità sia in ordine al completamento del processo di aggregazione per la formazione del gestore unico d'ambito, sia relativamente agli obblighi di qualità tecnica, di qualità contrattuale e di corretta tenuta di registri tecnico-contabili, quali elementi essenziali per il raggiungimento degli imprescindibili elementi di trasparenza da garantire a beneficio dei fruitori del servizio.

La linea di intervento in parola, a carattere continuativo, è stata sviluppata in coerenza con la tempistica per l'avvio dell' attività programmata nel Quadro Strategico 2019-2021.

Nel corso del 2021, l'Autorità ha proseguito il confronto interistituzionale con i vari livelli territoriali titolari di competenze in materia di gestione dei rifiuti urbani: il Tavolo tecnico con Regioni ed Autonomie locali (istituito con deliberazione 333/2019/A al fine di avviare e sviluppare un monitoraggio sullo stato degli assetti del settore relativamente al ciclo dei rifiuti (14c), cui partecipano anche le associazioni maggiormente rappresentative degli Enti di governo dell'ambito) è stato convocato in quattro occasioni e, più precisamente, per l'approfondimento dei due documenti di consultazione finalizzati all'adozione del Testo unico per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani e per la definizione del metodo tariffario per il secondo periodo regolatorio, con specifico riferimento sia agli orientamenti espressi dall'Autorità nel documento di consultazione 196/2021/R/rif che alle criticità relative ai processi decisionali di programmazione, organizzazione e gestione del servizio di gestione integrata dei rifiuti.

In coerenza con le previsioni del Quadro Strategico 2019-2021, si evidenzia che si tratta di un'attività continuativa per gli anni 2020 e 2021, di cui è previsto il proseguimento nell'ambito della pianificazione strategica 2022-2025, al fine di ulteriormente promuovere la piena operatività degli Enti di governo dell'ambito, molti dei quali ancora in fase di costituzione, e una efficace compliance alla regolazione sull'intero territorio nazionale.

Per quanto concerne l'introduzione di meccanismi volti a promuovere l'aggregazione per le gestioni di dimensioni meno efficienti (14d), dal monitoraggio dell'assetto gestionale, dall'Anagrafica operatori dell'Autorità risultano iscritti come gestori 7.253 soggetti, nella maggioranza dei casi (70,1%) accreditati per una singola attività (riferendosi nel 91,9% dei casi all'attività di gestione tariffe e rapporti con gli utenti quasi sempre in capo ai singoli Comuni), a conferma dell'estrema complessità e frammentarietà del settore. In continuità con il MTR, Metodo Tariffario Rifiuti, anche il Metodo Tariffario per il secondo periodo regolatorio (MTR-2), collegando la possibilità di incrementi annuali delle entrate tariffarie (oltre che a nuovi obiettivi di miglioramento della qualità del servizio individuati dall'Ente territorialmente competente) anche a variazioni del perimetro gestito, prosegue il percorso volto a favorire i processi di aggregazione tra gli operatori per il raggiungimento di una dimensione industriale e finanziaria adeguata, tale da garantire idonei livelli di efficienza del servizio. Detta attività, svolta in linea con la tempistica prevista nel Quadro Strategico 2019-2021 (primo e secondo semestre 2021), avrà ulteriore sviluppo nell'ambito della pianificazione strategica 2022-2025 di cui alla deliberazione 2/2022/A.