Elementi di contesto e principali linee di azione regolatoria

Il contesto

Si presentano di seguito i principali elementi di contesto, che caratterizzeranno nei prossimi anni i settori di competenza dell'Autorità e che consentono di comprendere le scelte sottese al presente Quadro Strategico, volte a predisporre un quadro regolatorio coerente e adeguato, non solo a recepire, ma anche a promuovere, i cambiamenti richiesti dal percorso di transizione ecologica in atto.

L'evoluzione della normativa europea e il relativo recepimento nazionale, in particolare "Circular Economy Package" e "Clean Energy Package", ampliano significativamente i compiti assegnati all'Autorità e delineano i tratti principali delle azioni che la vedranno impegnata nel prossimo quadriennio.

La prossima revisione del Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima 2030 (PNIEC), l'avvio dei progetti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) a livello nazionale, nonché delle riforme previste dal medesimo PNRR (tra cui quelle per lo sviluppo del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti, per l'efficace attuazione della normativa relativa al Piano nazionale degli interventi nel settore idrico e per garantire la piena capacità gestionale nell'erogazione del servizio idrico integrato), assieme al quadro normativo che verrà definito sulla base delle proposte della Commissione UE relative al "Pacchetto Fit for 55" e la progressiva attuazione sia del Green Deal a livello europeo sia della normativa interna di recepimento del c.d. "Pacchetto sull'economia circolare", definiscono le coordinate di riferimento in cui si muoverà la futura azione regolatoria.

Il prossimo quadriennio, occorre ricordarlo, rivestirà per questo Collegio un'importanza particolare, anche per la coincidenza con la parte principale di implementazione del PNRR, lo sviluppo delle principali iniziative di decarbonizzazione e il consolidamento delle principali scelte regolatorie nel settore dei servizi ambientali.

I criteri di sostenibilità, efficienza e "affordability" guideranno l'azione strategica dell'Autorità nell'accompagnare i settori ambiente ed energia nel percorso di transizione ecologica. L'azione regolatoria sarà facilitata da interventi volti a innovare, anche tramite una digitalizzazione crescente, i processi amministrativi interni, per renderli più efficienti, flessibili e trasparenti.

La transizione, se pur accettata e condivisa, rischia di porci di fronte a extra-costi, che potrebbero incidere maggiormente sulle categorie più deboli nonché accentuare gli squilibri territoriali esistenti. L'esigenza di una transizione "giusta", così come definita dalla Commissione UE nel Green Deal, richiede quindi una grande attenzione, da un lato, alla riduzione dei gap territoriali e, dall'altro, alla tutela dei consumatori vulnerabili.

Nei settori ambientali, in particolare, malgrado l'evoluzione verso una sempre maggiore efficienza, trasparenza e attenzione ai diritti degli utenti, permangono tuttavia considerevoli differenze territoriali, la cui riduzione resterà uno dei principali driver dell'azione dell'Autorità.

Condizione necessaria affinché il processo di convergenza territoriale possa procedere, ed anzi accelerare, anche grazie alla realizzazione di adeguati investimenti infrastrutturali, è il rafforzamento della governance, con Enti di governo dell'ambito pienamente operativi e entità gestionali dotate delle necessarie capacità organizzative e realizzative, superando le perduranti carenze riscontrate - in alcune aree del Paese - in ordine alla corretta redazione e all'aggiornamento degli atti per l'adozione delle scelte di programmazione e di gestione.

Come in più occasioni sottolineato dall'Autorità, una significativa promozione della spesa per gli investimenti richiede l'impiego congiunto e coordinato di misure regolatorie e non regolatorie.

Risulta dunque prioritario, in questa fase, proseguire e rafforzare il percorso di leale collaborazione con le Amministrazioni dello Stato coinvolte nell'efficace implementazione delle misure a sostegno degli investimenti e delle riforme, in coerenza con le linee di azione dei due principali strumenti di cui il Next Generation EU si compone, ovvero il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF, nell'ambito della missione sull'"Evoluzione verde e transizione ecologica", per promuovere l'"Economia circolare" e la "Tutela (...) della risorsa idrica") e il "Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori di Europa" (REACT-EU), quest'ultimo introdotto - relativamente ai servizi idrici - al fine di assicurare complementarietà e sinergia con altri fondi nazionali ed europei già disponibili.

L'Autorità ritiene altresì prioritario che gli investimenti siano indirizzati ad aumentare la resilienza delle infrastrutture, per mitigare i rischi connessi al cambiamento climatico e consentire l'utilizzo efficiente delle risorse naturali, declinando ulteriori misure per raggiungere la sostenibilità ambientale, anche attraverso scelte di investimento dei soggetti competenti orientate verso soluzioni innovative. Sin dalle fasi iniziali della definizione del PNRR, il settore idrico, in particolare, è apparso il naturale destinatario di una significativa quota dei finanziamenti attesi sia per la sua caratteristica di servizio essenziale, il cui accesso deve esser universalmente garantito, sia per la coerenza complessiva (tra gli atti di programmazione degli investimenti, i piani economico- finanziari e i corrispettivi all'utenza) che ha connotato l'impostazione regolatoria degli ultimi anni. Al fine di "garantire la gestione sostenibile delle risorse idriche lungo l'intero ciclo e il miglioramento della qualità ambientale delle acque", lo stesso PNRR individua linee di azione tese alla sicurezza delle infrastrutture di approvvigionamento, alla riduzione delle perdite idriche, anche attraverso la digitalizzazione delle reti, al potenziamento dell'efficacia nella depurazione delle acque reflue, finalizzata al superamento delle procedure di infrazione in essere per l'Italia, e alla promozione del riutilizzo delle acque reflue.

Al contempo, nello stesso PNRR sono previsti investimenti tesi ad un miglioramento della rete di raccolta differenziata dei rifiuti urbani, alla realizzazione di nuovi impianti di trattamento/riciclaggio e alla costruzione di impianti innovativi per particolari flussi. Tali misure potranno trovare efficaci sinergie nel quadro regolatorio recentemente varato per il settore dei rifiuti e, in particolare, nell'ambito della programmazione pluriennale di carattere economico-finanziario, che verrà elaborata dagli Enti territorialmente competenti, secondo le modalità attuative definite dall'Autorità, in un framework complessivo, a sostegno della transizione ecologica.

L'azione dell'Autorità si è sviluppata e si svilupperà, ancor più negli anni a venire, con l'obiettivo di tutelare i consumatori, affinché la transizione ecologica sia veramente sostenibile e mirata, prevalentemente, a garantire a tutti i consumatori sul territorio nazionale di beneficiare di servizi evoluti a condizioni concorrenziali.

Ciò richiederà lo sviluppo di nuove attività, anche di enforcement, volte al rafforzamento delle tutele, dell'informazione e della consapevolezza dei consumatori.

Eppure, sarebbe sbagliato immaginare che lo sviluppo di un mercato al dettaglio efficiente possa avvenire interamente aumentando la capacità del consumatore di scegliere o di comprendere offerte e meccanismi di settori che, certo, presentano innegabili complessità. È necessario, infatti, porre attenzione anche ai comportamenti delle imprese di vendita al dettaglio, superando l'idea che il mercato libero esista in una forma già compiuta e in qualche modo "ottimizzata".

Parallelamente, dovranno essere garantiti servizi di qualità ed economicamente sostenibili anche alle fasce più deboli della popolazione. Particolare attenzione sarà posta, quindi, ai consumatori vulnerabili, nello sforzo di minimizzare le eventuali ricadute negative della transizione ecologica, promuovendo l'affordability e sostenibilità economico-sociale del servizio per il consumatore, mediante, tra l'altro, una fruizione più ampia ed efficiente dei bonus sociali in tutti i settori regolati.

La realtà degli ultimi mesi ha posto in particolare evidenza le criticità che il livello e la volatilità dei prezzi può creare per i consumatori e richiamato l'attenzione sugli strumenti in grado di contenerne gli effetti, tutelando le classi di consumo più esposte, senza tuttavia alterare il segnale di prezzo per i consumatori in grado di poter attivare comportamenti più efficienti.

Gli interventi adottati negli ultimi mesi sono stati infatti orientati a contenere gli effetti dei prezzi elevati per i consumatori, con particolare riguardo alle categorie di clienti vulnerabili e a prevenire eventuali criticità, relative alla sicurezza e alla continuità della fornitura.

Tuttavia, i recenti e straordinari corsi dei prezzi delle materie prime energetiche richiamano anche, a livello nazionale ed europeo, l'attenzione sui rischi potenziali, in termini di sicurezza delle forniture, legati all'attuale struttura dei mercati. Nel proseguire con decisione nel processo di decarbonizzazione sarà necessario valutare, di conseguenza, l'opportunità di sviluppare, a livello europeo, nuovi strumenti di mercato che garantiscano al contempo, nel medio e lungo termine, gli investimenti e le coperture del sistema.

Nel prossimo quadriennio, l'Autorità sarà chiamata ad una partecipazione ancor più attenta alle attività delle Istituzioni internazionali ed europee, al fine di sviluppare, in tutti i settori di competenza, un quadro coerente di regole, in linea con gli obiettivi europei sia in tema di sostenibilità ambientale che di economia circolare.

Per quanto attiene ai settori energetici, ciò richiede di contemperare gli obiettivi euro- unitari di completamento del percorso di integrazione transfrontaliera dei mercati, con quelli di integrazione attiva di tutte le risorse distribuite, dalla produzione allo stoccaggio e alla domanda.

Ciò non esaurisce tuttavia, gli sforzi necessari.

È fondamentale che gli operatori di rete ottimizzino le proprie scelte di sviluppo e le modalità operative di gestione del dispacciamento. A tal fine, sono stati definiti, per il triennio 2022-2024, meccanismi incentivanti evoluti e completamente output based, che responsabilizzino il Gestore della rete di trasmissione, rispetto alla riduzione dei costi del dispacciamento e lo incentivino in tal modo, anche all'utilizzo di soluzioni innovative per la gestione del sistema.

Nel settore elettrico gli stessi distributori saranno chiamati a essere facilitatori neutrali nel reperimento di risorse per i servizi ancillari utili al sistema nella sua globalità, ma anche a essere acquirenti di risorse utili, per meglio gestire le proprie reti. Allo scopo, sono già state avviate forme di sperimentazione che consentiranno di disporre di elementi utili per la necessaria evoluzione regolatoria. I nuovi ruoli dei distributori richiederanno, inevitabilmente, approfondimenti finalizzati a valutare se il quadro di regole esistenti e, soprattutto, l'attuale disciplina dell'unbundling, siano ancora adeguati a garantire la piena neutralità delle imprese distributrici, il cui ruolo, contestualmente alla diffusione della generazione distribuita, si sta ampliando sempre più, anche al dispacciamento.

Il quadro regolatorio del settore del gas naturale verrà riformato nei prossimi anni, analogamente a quanto accaduto per il settore elettrico con il "Clean Energy Package", per tener conto del percorso di decarbonizzazione europeo. Le proposte della Commissione UE in merito pubblicate il 15 dicembre 2021 (il c.d. "Pacchetto di decarbonizzazione") saranno alla base della revisione delle regole del settore, anche in funzione dello sviluppo atteso e dell'integrazione dei gas rinnovabili quali il biometano, l'idrogeno e i gas sintetici. Lo stesso PNRR, che attribuisce alla Missione 2 "Rivoluzione verde e Transizione ecologica" circa un terzo delle risorse complessive, prevede lo sviluppo di tali gas rinnovabili.

Nella prospettiva della decarbonizzazione del settore gas metano, l'Autorità intende definire criteri per la valorizzazione economica per le reti gas introducendo appositi meccanismi regolatori in grado distinguere con chiarezza fra interventi di manutenzione straordinaria, volti ad estendere la vita utile degli impianti esistenti, e nuovi investimenti anche in gas rinnovabili.

La decarbonizzazione vettore energetico, oltre alla promozione dei nuovi gas rinnovabili, richiede una forte spinta all'elettrificazione del sistema (in relazione a fonti rinnovabili e stoccaggi) e dei consumi finali. Nel prossimo quadriennio saranno necessari strumenti regolatori in grado di facilitare gli investimenti e gli adeguamenti infrastrutturali innovativi senza venir meno ai criteri di efficienza e selettività. Le prime applicazioni dell'approccio di regolazione per obiettivi di spesa e di servizio (ROSS) andranno in questa direzione. Al contempo la forte crescita della generazione rinnovabile distribuita (on e off-shore) prevista sia dagli obiettivi PNIEC che dai progetti del PNRR, richiederà un attento monitoraggio delle esigenze di sviluppo delle reti, nonché il loro miglioramento in termini di digitalizzazione e di resilienza.

Anche il comparto dei rifiuti sarà sempre più assoggettato a un sistema di orientamenti di matrice euro-unitaria, secondo il paradigma della Circular Economy. Si tratta di elementi che, come noto, hanno caratterizzato sin dall'inizio l'impostazione della regolazione tariffaria varata dall'Autorità, volta verso un rafforzato impiego di talune leve decisionali di rilevanza strategica, per la corretta incentivazione delle infrastrutture della Circular Economy, sulla base della gerarchia dei rifiuti. Detta impostazione, per poter essere efficace, dovrà essere accompagnata dallo sviluppo di linee di indirizzo stabili, fondate su segnali chiari.

Per collocare meglio la propria azione regolatoria nel quadro della transizione ecologica, l'Autorità ha previsto di associare i propri obiettivi strategici a parametri di sostenibilità riconosciuti a livello internazionale, come i Sustainable Development Goals (SDGs) dell'Agenda delle Nazioni Unite 2030, già in uso presso numerose Istituzioni e aziende. Attività di analisi e studio accompagneranno inoltre l'individuazione di metriche che potranno integrare da un lato, ove possibile, le attività AIR e VIR¹, e dall'altro la valutazione dei benefici degli investimenti nei settori regolati.

Infine, l'Autorità intende gestire, con sempre maggiore efficienza, efficacia e trasparenza, le proprie risorse e i propri processi interni, nonché, ove possibile, attuare forme di semplificazione e razionalizzazione a beneficio degli stakeholder, in modo da favorirne, tra l'altro, la compliance regolatoria.

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¹ Analisi Impatto della Regolazione (AIR) e Verifica di Impatto della Regolazione (VIR) di cui alla Deliberazione GOP 46/08